August 08, 2019


¿MINISTERIO DE FAMILIA O MINISTERIO DE DESARROLLO HUMANO  SOSTENIBLE?


                                                                                             

El Colectivo Familia y Democracia pone a consideración del sector académico, político, de activistas, movimientos sociales, ONG y de la población en general la propuesta de creación en Colombia de un Ministerio de Desarrollo Humano y Sostenible cuya misión será la orientación, coordinación y gestión del gasto del sector social. De esta manera se establece el equilibrio entre los ejes del Estado Social de Derecho que son los órdenes económico, político, la justicia, las relaciones internacionales y el sector social. Esta propuesta surge como respuesta a los proyectos de Ley de creación de un Ministerio de Familia, por parte del partido Conservador y el partido Cambio Radical. La propuesta del partido Conservador  fue archivada el 21 de junio de 2019 por la Cámara de Representantes por  cuanto solo tuvo uno de los cuatro debates reglamentarios en la legislatura correspondiente. 

Varios son los interrogantes que nos suscita el archivo de la propuesta de creación del Ministerio de la Familia:

¿Por qué son iniciativas de los partidos  y no del Gobierno Nacional, como lo establece la Constitución Política (Art. 154 inciso segundo)?

¿Por qué solo tuvo un debate? ¿Qué razones o motivos se presentaron para no continuar los otros debates reglamentarios y se diera un primer debate en plenaria?

¿Será que el tema de familia se ha convertido en “una papa caliente”, en un debate ideológico sobre el cual nadie está dispuesto a darse el costo político de cambiar la legislación y proponer  otra arquitectura institucional y, más bien, dejar el status quo actual?

Primeras Consideraciones

En un Estado Social de Derecho las instituciones son los instrumentos que ponen en marcha la gobernabilidad y llevan a cabo las acciones pertinentes para cumplir con sus fines esenciales y sus funciones constitucionales y legales; su gestión se orienta por los principios y postulados establecidos en la Constitución Política y en las leyes que la regulan. Colombia es un Estado social de derecho organizado como República unitaria, descentralizada, democrática, participativa, pluralista, fundada en la dignidad humana, en la solidaridad, y en el trabajo de quienes la integran[1]. Estas características conforman el marco conceptual y político  que orienta la función pública del Estado y de las Entidades que lo conforman.

La República de Colombia es una unidad en la pluralidad, lo cual supone el reconocimiento del arco iris cultural presente en las regiones que la conforman; en ellas convive la trilogía étnica que dio origen a un mestizaje, valioso culturalmente y con amplias potencialidades, que corre por las venas de la población desde los tiempos de la conquista y que se ha enriquecido con las últimas migraciones que han llegado al país. La pluralidad étnica y cultural es reconocida en la Carta Política y en buena medida justifican la existencia y descentralización de las regiones[2].

La República de Colombia es una democracia en la que habrían de prevalecer los derechos humanos, la participación ciudadana, la dignidad humana y la seguridad. Es un Estado Social de Derecho cuyos frentes de acción son: la defensa y ejercicio de los derechos humanos, la seguridad interna y externa, la economía, las relaciones internacionales y el monopolio de la fuerza y de la justicia. Las instituciones que le dan personalidad al Estado atienden estos cinco frentes bajo la suprema dirección de la Carta Fundamental.

Los fines esenciales del Estado Social de Derecho están enumerados en el artículo 2º de la Carta Constitucional; es bueno recordarlos por cuanto ellos marcan el derrotero de las instituciones y definen  las obligaciones que les corresponden en el marco constitucional y legal, estos son:

1.     Servir a la comunidad.
2.     Asegurar la efectividad de la Constitución.
3.     Facilitar la participación de las personas y los grupos en las decisiones de su interés en todos los escenarios de la vida nacional.
4.     Mantener la unidad territorial y defender la independencia nacional.
5.     Asegurar la convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo.[3]

Las autoridades deben proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias, garantizarles sus derechos y libertades así como asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares[4].

El Estado Social de Derecho debe consolidar un equilibrio entre lo político, lo económico y lo social; esto quiere decir que en sus definiciones y principios el Estado tiene que atender estos tres frentes en igualdad de condiciones ejecutivas, operativas y financieras. Y lo mismo tendría que suceder en la institucionalidad correspondiente.

Problemas en la estructura actual del Estado Colombiano

Una peculiaridad de la estructura del Estado colombiano es el desequilibrio en la gestión del orden económico y político, el manejo de las relaciones internacionales y de la justicia, y la institucionalidad encargada de la gestión social. Con anterioridad a la Constitución del 91 la gestión pública social y la gestión dirigida al orden económico tenían orientaciones diferentes: el intervencionismo del Estado en el orden económico y el asistencialismo para conducir la cuestión social. Con este criterio se crea en 1958 el Departamento Nacional de Planeación -DNP- y el Consejo Nacional de Política Económica y Social -CONPES- con la misión de preparar las estrategias pertinentes para la ejecución de las políticas públicas en el orden económico y social. El CONPES es una entidad puramente técnica y asesora del poder ejecutivo en lo económico y social y su tarea se orienta a los grupos en situación de vulnerabilidad.

En la esfera puramente social se crea en 1968 el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar -ICBF-, que es la primera institución de origen nacional  y ente rector del sistema nacional de bienestar familiar, el cual está configurado como: “Un conjunto de agentes, instancias de coordinación y de relaciones existentes entre estos, para dar cumplimiento a la protección integral de los niños, niñas y adolescentes y al fortalecimiento familiar en los ámbitos nacional, departamental, distrital y municipal”[5]. Esta entidad es eminentemente técnica, inicialmente estuvo adscrita al Ministerio de Salud y tras la creación del Departamento para la Prosperidad Social pasó a ser entidad adscrita a este Departamento.

El Departamento para la Prosperidad Social fue creado en el 2011 y restructurado en el 2015 bajo el nombre de Prosperidad Social, como entidad responsable a nivel nacional para diseñar, coordinar e implementar las políticas públicas para la superación de la pobreza y la equidad social. Pretende erradicar la pobreza extrema y la pobreza multidimensional. Lo integran cinco Entidades adscritas que son: la Agencia Nacional para la Superación de la Pobreza -ANSPE-, el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar -ICBF-, la Unidad para la Atención a las Víctimas, la Unidad para la Consolidación Territorial y el Centro de Memoria Histórica. Como puede apreciarse, las instituciones que hoy existen en Colombia para la gestión de las políticas sociales son todas de orden técnico. La máxima jerarquía es la de Departamento, solo existen dos relativos a la política social: el Departamento Nacional de Planeación y  el de Prosperidad Social.  Llama la atención el caso de lo que se estableció para la Consejería para la Niñez y Adolescencia y las del ICBF. El ICBF tiene a la familia dentro de una de sus estrategias y programas pero su énfasis principal está en la protección y atención a la infancia.


En suma, el Estado Colombiano no cuenta con una estructura institucional que tenga a su cargo la gestión social en el mismo nivel jerárquico del orden económico, de las relaciones internacionales, de la seguridad y la justicia; todos estos frentes cuentan con sus respectivos ministerios (Hacienda, Justicia, Interior, Defensa y Relaciones Internacionales) mientras que los aspectos sociales se encuentran diseminados en otras entidades.  (Departamentos, Consejerías, Direcciones, Unidades, etc.).

Esta dispersión institucional es el resultado de la carencia de una idea clara de las finalidades esenciales del Estado Social de Derecho por parte de quienes asumen las responsabilidades de la gestión pública. En necesario señalar que además de los vacíos conceptuales en el orden interno, el Estado colombiano centra sus prioridades en el cumplimiento de los compromisos derivados de la globalización de la economía (descentración del trabajo, intercambios comerciales y la inversión de capitales extranjeros) y olvida que desde hace medio siglo circula en el universo internacional otra globalización, como es el paradigma de los derechos humanos. Este sistema universal también impone obligaciones jurídicas a los Estados que ratifican los tratados internacionales de derechos humanos. En consecuencia, el Estado colombiano tiene dos grandes fuentes de obligaciones emanadas del orden internacional que, de cumplirse en igualdad de condiciones podrían establecer el equilibrio institucional y financiero entre el orden económico y el Estado social de derecho.

Una institucionalidad equilibrada para el Estado social de derecho

¿De qué manera puede y debe el Estado colombiano cumplir esas obligaciones? Es indudable que debe establecer una política social que interprete y ponga en marcha los fines esenciales del Estado social de derecho y que disponga con una institucionalidad de alta jerarquía que tenga la suficiente autoridad para poner en marcha las políticas sociales.

En este orden de ideas, la prioridad para el Estado colombiano es crear una institucionalidad que responda a las siguientes prioridades: i) poner en marcha los fines esenciales del Estado social de derecho como lo ordena el artículo segundo de la Carta Política; ii) cumplir con las obligaciones adquiridas en virtud de la ratificación de los tratados internacionales de derechos humanos y del medio ambiente; iii) dar curso a las obligaciones adquiridas a través de conferencias internacionales y otros eventos como la Asamblea Extraordinaria de las Naciones Unidas que estableció el compromiso de los Estados miembros con los objetivos del milenio que se vencieron en el 2015 y de cuyo balance surgieron los objetivos del desarrollo sostenible de 2017. Estos objetivos tienen la ventaja de que están planteados no en coyunturas puntuales, sino en términos del desarrollo humano y sostenible del planeta como son: la erradicación de la pobreza extrema y el hambre, la educación primaria universal, la igualdad de género y el empoderamiento de la mujer, la reducción de la mortalidad de niños menores de 5 años, la mejora de la salud materna, el combate al VIH-SIDA, la sostenibilidad del medio ambiente y el fomento de la alianza mundial para el desarrollo. El balance de los 15 años de vigencia de estos objetivos no presenta los éxitos esperados y, para subsanar las carencias, la Asamblea General estableció 17 estrategias encaminadas a promover y garantizar el desarrollo humano y sostenible.

Si se tiene en cuenta que estos objetivos son compromisos que fortalecen el Estado Social de Derecho, la prioridad del Estado es crear una institucionalidad apropiada que podría ser un Ministerio del Desarrollo Humano y Sostenible. Este tema no se ha planteado en esta administración pero dos campañas presidenciales del 2018 sí propusieron la creación del Ministerio de la Familia. El proyecto de ley: Ministerio de Familia, Sistema Único Nacional de Protección, Emprendimiento y Formación integral de la familia, fue radicado en la Cámara el 20 de julio de 2018 por el partido Conservador y archivado un año después, el 21 de julio de 2019, después de un amplio debate que permitió identificar problemas de concepción, financieros, burocráticos, y aún de redacción.

El hecho de que el proyecto esté archivado, abre nuevamente la reflexión sobre la necesidad de establecer cuáles son las prioridades del Estado colombiano para actualizar y adecuar las instituciones públicas a las nuevas exigencias de las políticas sociales. Es en este marco que se debe tomar la decisión de crear un Ministerio que les dé un estatuto superior e integre los asuntos sociales. Así podrá subsanar la deuda histórica que ha tenido el Estado con la gestión social. En ese marco ministerial, se podrán atender las necesidades de las familias, el desarrollo y aplicación de  las políticas sociales con el enfoque amplio de los derechos humanos y el desarrollo sostenible.

¿Es pertinente crear un Ministerio de la Familia?

Es verdad que la familia es una prioridad olvidada en este país. La legislación sobre este tema es prácticamente inexistente, la única ley específica sobre la familia es ley 1361 de 2009, de Protección Integral a la Familia[6], que le impone al ejecutivo la puesta en marcha de la política pública nacional, departamental y municipal de apoyo y fortalecimiento a la familia: ya están los lineamientos de la política nacional pero son pocos los departamentos, ciudades y municipios que cuentan con estas políticas, y el CONPES que debe ser aprobado sigue pendiente. El ICBF hace énfasis en la protección y atención a la infancia mientras que el tema familia es secundario. Pero, ¿es pertinente crear un ministerio de la Familia? O, ¿lo prioritario es equilibrar la gestión social y la gestión relativa a la economía, la política y las relaciones internacionales?

La estructura del Estado debe ser construida en función de los pilares que lo sustentan y lo definen. En Colombia el déficit está en la institucionalidad para la política social, luego es en este campo que hay que buscar la solución para hacer visible a la familia como actor político. En primera instancia hay que modificar el hilo conductor de la gestión social, se debe salir del asistencialismo a las poblaciones en situación de vulnerabilidad para pensar en la calidad de vida de la gente, basada en sus derechos, así debe interpretarse el servicio a la comunidad que aparece como uno de los fines esenciales del Estado Social de Derecho.  En este marco del desarrollo humano y sostenible la gran protagonista deben ser las familias y sus integrantes. En efecto, de lo establecido en la Constitución Política se desprende que la familia es un sujeto colectivo porque es titular de derechos y agente garante de los derechos de sus integrantes. En esta medida la familia es un agente político interlocutor de la sociedad y del Estado y en consecuencia, debe ser la actora central en los escenarios de las políticas públicas sociales por cuanto por su intermedio, es más factible la articulación y la coordinación de las políticas relacionadas con sus integrantes y con sus entornos: el medio ambiente, la seguridad alimentaria, la erradicación de la pobreza y los otros objetivos del desarrollo sostenible.

La unificación institucional de la gestión y las políticas sociales para las familias en Colombia concebida en el marco del desarrollo humano y sostenible es una respuesta más integral y estratégica porque evita la tendencia actual a la sectorización de la institucionalidad que abre las puertas para la reivindicación de ministerios específicos como el Ministerio de la Mujer que desde hace un tiempo se está solicitando y fortalece la atención dispersa a grupos de población, lo cual va en contravía de la necesidad de integrar los programas y los recursos destinados a las políticas sociales[7].

Un Ministerio de Desarrollo Humano Sostenible pondría en práctica el Estado Social de Derecho consagrado en la Constitución de 1991. Este Ministerio se encargará de coordinar las políticas de equidad de género, de la garantía y restablecimiento de los derechos de la infancia y la adolescencia, de promover las oportunidades para la juventud, de la promoción y defensa de los derechos de la vejez, entre otras funciones, y de articular programas que garanticen la realización de los derechos de las familias en armonía con la realización de los derechos de sus integrantes. Se reconoce que atender las problemáticas que afectan a cada integrante de una familia o a cada sector o grupo de población, garantizar sus derechos y brindar las oportunidades para el mejoramiento de su calidad de vida, mejora también la calidad de vida de las familias. No obstante, este camino de diferenciación y sectorización que prima en la actualidad en el cumplimiento de las obligaciones del Estado y la sociedad en Colombia, detiene el desarrollo, constituye un obstáculo para la comprensión y visión integral de la familia; igualmente, dificulta la gestión pública, la integración, coordinación y racionalización de los recursos destinados a las políticas sociales.

Otra objeción de fondo a la creación de un Ministerio de la Familia es el trasfondo ideológico que sustenta el proyecto presentado a la Cámara de Representantes pues presenta a la familia como núcleo de la sociedad, un núcleo “armónico y funcional”; no tiene en cuenta sus dinámicas o su articulación con los procesos económicos, sociales y políticos; mantiene la enunciación taxativa del artículo 42 de la Constitución Política respecto a la concepción de familia según el modelo nuclear convencional, basado en el matrimonio heterosexual; y su finalidad es la procreación biogenética. Estas características le plantean al posible Ministerio de la Familia el imperativo de ser el guardián del orden y olvida los desarrollos jurisprudenciales del Consejo de Estado, la Corte Constitucional y la Corte Suprema de Justicia de Justicia los cuales buscan ajustar la concepción de la familia a las nuevas realidades y transformaciones de los últimos años que tienen que ver con la pluralidad, diversidad y formas de organización.

En el proyecto de Ministerio de la Familia discutido en la Cámara de Representantes tampoco se tiene en cuenta la Ley 1361 de 2009 de Protección Integral a la Familia, y la reforma del 2017, ni el documento de la Política Pública Nacional de Apoyo y Fortalecimiento a la Familia, que formuló el Ministerio de Salud y Protección Social, con el apoyo de la Comisión Técnica Nacional de Familia, según mandato de dicha Ley.

Esta mirada ideologizada y parcial de la familia desconoce la función del Estado de reconocer, respetar, proteger y defender la diversidad y complejidad de las organizaciones  familiares existentes en el país. La responsabilidad del Estado es validar el fortalecimiento de sus potencialidades, garantizar el despliegue de las capacidades, brindar y darle sostenibilidad a las oportunidades para los diversos grupos familiares, no solo en los múltiples y diversos territorios sino también en las múltiples realidades culturales y socio económicas.

Es en el marco del Ministerio de Desarrollo Humano y Sostenible, como se deberá responder a la necesidad de poner en marcha las políticas que aseguren la calidad de vida de todas las personas titulares de los derechos humanos: los derechos civiles y políticos y los derechos económicos, sociales y culturales y las estrategias relacionadas con el desarrollo sostenible, y de las familias como sujetos colectivos de derechos y garantes de los derechos de sus integrantes.

Aún es tiempo para abrir y participar en este debate que tiene repercusiones importantes para el país y para la realización del Estado social de derecho con los parámetros nacionales e internacionales que el Estado colombiano debe tener en cuenta.


Colectivo Familia y Democracia, agosto de 2019.


COLECTIVO FAMILIA Y DEMOCRACIA


Razón de ser

El Colectivo Familia y Democracia es un escenario de debate crítico y flexible y de conversación no institucional, que, sin pretender consensos absolutos ni decisiones unánimes, se ocupa de asuntos de relevancia nacional e internacional relacionados con la familia y sus integrantes individualmente considerados. Lo integran profesionales de diferentes disciplinas con una fuerte convicción y compromiso ético y político con el conocimiento y las realidades que la afectan; conjugamos nuestros saberes y ejercicios profesionales e investigativos para contribuir a la transformación de los modelos tradicionales, hegemónicos y autoritarios que han orientado las dinámicas familiares, propiciado formas de violencia en su interior y desconocen la dignidad y los derechos humanos de sus integrantes.

Somos voces alternativas a las corrientes tradicionales que pretenden imponer su concepción hegemónica y autoritaria sobre la familia sin tener en cuenta sus dinámicas actuales, sus diferentes formas de organización y las particularidades de sus integrantes.

Nuestra concepción de familia

Miramos la familia en su dimensión histórica y en sus contextos económico, social, político, ambiental y cultural. Resaltamos su capacidad para establecer relaciones democráticas en su interior, la consideramos como agente político interlocutor de la sociedad y del Estado y sujeto capaz de participar en los asuntos y decisiones de su interés. En esta calidad, es un ente articulado a los otros factores del desarrollo social y sostenible como son el medio ambiente, el mercado, los sistemas de educación y de salud, así como de las organizaciones sociales y las comunidades. Por estas consideraciones, la familia es un sujeto colectivo de derechos y obligaciones que se enmarca en la pluralidad en sus formas de organización, la diversidad étnica, de género, generacional y cultural, la integralidad y demás principios que orientan la Constitución Política colombiana.

Objetivo y modalidades de trabajo

Nuestro objetivo es desarrollar, divulgar, impulsar debates y realizar estudios que lleguen a todos los niveles sociales y territoriales y tengan incidencia en las instancias de decisión, construcción y difusión de leyes, políticas y programas relacionados con las familias y la realidad social que las rodea. Nos pronunciamos mediante estudios de fondo que, en el marco del pensamiento contemporáneo, permitan divulgar las concepciones contemporáneas y democráticas sobre la familia y sus contextos; igualmente, haremos pronunciamientos que tengan que ver con las situaciones de coyuntura y las decisiones que tomen las autoridades sobre la familia y sus integrantes.

Trabajamos con independencia conceptual y política, con la flexibilidad necesaria para garantizar la diversidad y el pluralismo cultural, regional, social e intergeneracional característico de la nación y de las familias en Colombia. Utilizaremos los medios y las nuevas tecnologías de la comunicación para que estas voces lleguen a todos los confines y rincones del país.

Integrantes del Colectivo Familia y Democracia:

Blanca Inés Jiménez Zuluaga
Trabajadora social. Medellín

María Cristina Palacio Valencia
Socióloga. Manizales

Yolanda Puyana Villamizar
Trabajadora social. Bogotá

Pilar Morad Haydar
Trabajadora social. Cartagena

Raúl Jaimes Hernández
Psicólogo. Bucaramanga

Yolima Amado Sánchez
Psicóloga. Bogotá

Yomaira García Acuña´
Psicóloga. Barranquilla

Ligia Galvis Ortiz
Coordinadora del Colectivo Familia y Democracia
Abogada y filósofa. Bogotá

Luis Julián Salas Rodas
Secretario del Colectivo Familia y Democracia
Sociólogo. Medellín
                                                                                               





[1] Constitución Política –CP-  Art. 1º
[2] C.P. Art. 7º
[3] C. P. Art. 2º inc. 1º
[4] C. P. Art. 2º inc. 2º
[5] Página Web. Icbf.gov.co
[6] Reformada por la ley 1857 de 2017
[7] Después de analizar la creación de Ministerios de Familia o propuestas afines en algunos países de Latinoamérica, se pudo concluir que: la creación o la propuesta de creación de ministerios que en su denominación incluyen el vocablo familia, se ha sostenido principalmente en cuestiones de orden administrativo o presupuestal, sin que ello implique mayor atención a las familias o sus integrantes; por el contrario, tales carteras ministeriales terminan delegando en otros organismos el que se ocupen de definir, ejecutar y realizar el seguimiento a los grupos poblacionales que cada Estado considera que se encuentra en mayor situación de vulnerabilidad, siendo la niñez en general la beneficiaria de los mayores esfuerzos, por lo que se desdibuja el quehacer con las familias, habida cuenta de la atención a cada grupo poblacional.


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