Thursday, October 23, 2003



LA CORRESPONSABILIDAD EN LA CONSTRUCCIÓN DE POLÍTICAS PUBLICAS DE FAMILIA DESDE EL SECTOR SOCIAL EN EL MUNICIPIO DE MEDELLÍN





Luis Julián Salas Rodas

Sociólogo
Especialista y Magister en Ciencias Sociales 
Magister en Ciencias de la Educación
Director Ejecutivo de la Fundación Bien 

julius34@une.net.co
bienhumano@une.net.co
www.bienhumano.org

Debemos a la Constitución Política de 1991 la oportunidad de diseñar, concertar, participar y evaluar políticas sociales entre los actores y organizaciones sectores público, privado y social. Antes de esa fecha la competencia constitucional y legal en estos asuntos era exclusiva del Estado; el cual era concebido como el espacio, por excelencia, de lo público. El paso de la matriz estadocéntrica en la concepción del desarrollo a la matriz sociocéntrica ha tenido como efecto positivo el reconocimiento y legitimidad de la participación ciudadana en los asuntos de interés público en todas las instancias del ejercicio del poder gubernamental. Es así como, hoy en día, se acepta la existencia de lo público no estatal como el ámbito de actuación del principio de la responsabilidad social empresarial en el sector privado; mientras que en el sector social lo público no estatal es todo aquello que propicie el desarrollo social como un proceso de mejoramiento de la calidad de vida de la población.
En Colombia, a diferencia de otros países con regímenes democráticos más consolidados y legítimos, la noción de lo público, en sus dos acepciones, no ha sido internalizada y puesta en práctica como se debe. El clientelismo, la corrupción, la politiquería y las microempresas electorales son prácticas que buscan apropiarse de los bienes públicos para beneficios particulares. La obtención de prebendas, privilegios y regímenes tributarios para determinado sector económico atenta, también, contra la defensa de lo público así como considerar al Estado sólo como fuente de financiación de los presupuestos de las ONG. La construcción y el mantenimiento de los bienes públicos es una tarea que compete tanto a los ciudadanos y ciudadanas como a las organizaciones de los tres sectores. Lo público es lo que pertenece a todos y es el espacio donde se garantiza el libre acceso y la igualdad de participación.
Antecedentes
Atendiendo los nuevos lineamientos constitucionales en 1992 la administración del Doctor Luis Alfredo Ramos convocó, por primera vez, a todas las ONG de la ciudad a un seminario taller “Hacia una política de bienestar social” , en su presentación se decía:
“El diseño de esta política no puede ser una acción unilateral del Gobierno Municipal, debe hacerse de manera concertada. En aplicación de este criterio, la Secretaría de Bienestar Social del Municipio convoca a las Organizaciones no gubernamentales sin ánimo de lucro a un Seminario – Taller para lograr compartir un espacio de reflexión sobre los principales problemas, las causas que los generan y las factibles líneas de intervención en los sectores: niñez, juventud, familia y tercera edad” [1]
Más de 100 ONG participaron del evento. En la comisión de familia se identificó la problemática y su magnitud, entre sus propuestas estaba la de:
“Conformar una comisión que asesore y acompañe a la secretaría de Bienestar en la formulación de la política de bienestar social en cuanto a la familia y grupos etáreos a corto plazo y que ésta tenga permanencia y no solo respuesta a un programa de gobierno” [2]
La invitación del municipio a concertar la política social dio resultados positivos en el trabajo con las familias, entre ellos se destacan:
. La expedición del acuerdo 47 de 1993 por medio del cual se creo la Oficina de Coordinación para el Bienestar de la Familia en al Secretaría de Bienestar Social del Municipio con el objetivo de planear, organizar ejecutar, dirigir y controlar los programas del Municipio orientados a la protección integral de la familia como núcleo fundamental de la sociedad en concordancia con el Plan de Desarrollo Municipal [3]. El acuerdo creó, además, un equipo permanente de trabajo interinstitucional e interdisciplinario con representación de organizaciones gubernamentales y no gubernamentales de la ciudad.
. La expedición del acuerdo 59 de 1993 por medio del cual se estableció el Plan Integral de atención a la Familia –PIAF- como el conjunto de políticas, estrategias, programas, proyectos y acciones encaminados al mejoramiento de la calidad de vida familiar, tendientes a estimular espacios de participación familiar que movilicen voluntades en bien de un adecuado clima de cotidianidad en el vecindario y en la comunidad, con énfasis en los conceptos de seguridad integral, solidaridad y participación en armonía con los enunciados del Plan de Desarrollo de Medellín. El PIAF contempló 5 áreas programáticas:
1. Área de educación para la prevención
2. Área de orientación a la familia
3. Área de lúdica familiar
4. Área de la supervivencia familiar
5. Área de integración
El acuerdo 59 asigno una partida de $150.000.000 con incrementos anuales en proporción igual al aumento de precios al consumidor; también facultó al municipio para celebrar contratos con entidades privadas y/o sin ánimo de lucro.
. La creación del Foro Anual de la Familia por iniciativa y financiación del Concejo Municipal
. La realización en 1994 y en 1998 de dos congresos latinoamericanos de familia en Medellín y la publicación de sus respectivas memorias.
. La ejecución en 1994, 1995, 1996, 1997 y 1998 del proyecto Familia Siglo XXI: hacia la construcción de una vida cotidiana diferente, el cual beneficio a 10.000 personas de 130 barrios de la ciudad.
. La creación y puesta en funcionamiento del Centro de Atención a las Victimas de la Violencia Intrafamiliar con programas de educación, prevención, investigación y asesoría sicológica.
. La creación, en 1992, del Comité Interinstitucional de Familia CIF por parte de 6 ONG [4] de la ciudad con el objetivo de incidir en la formulación, ejecución y evaluación de las políticas de familia en la ciudad de Medellín.
1992 – 2003: 11 años de avances, retrocesos y reorientación del rumbo en el trabajo con las familias entre el municipio de Medellín y el sector social
AVANCES:
. Haber demostrado que cuando confluye la voluntad política de la administración municipal y el compromiso de las organizaciones del sector social es posible realizar con éxito programas y acciones de trascendencia e impacto en la vida de las familias.
. Haber dado cumplimiento al mandato constitucional de garantizar la protección integral de la familia entre el Estado y la sociedad.
. Haber creado espacios de reflexión y debate entre las organizaciones gubernamentales y no gubernamentales con la comunidad y las familias
. Haber incorporado en los planes de desarrollo de la ciudad el tema de familia al igual que presupuesto en los planes de inversión trienales.
. Haber propiciado el encuentro y la participación de las cajas de compensación, las universidades, las iglesias y las ONG en proyectos de gran importancia para la ciudad como los congresos latinoamericanos de familia y la atención de la problemática de la violencia intrafamiliar.
. Haber fomentado la publicación de material educativo, académico e investigativo acerca de la realidad de las familias de la ciudad.
. Haber liderado en el país un modelo de abordaje e intervención interinstitucional público-privado en el trabajo con las familias.
RETROCESOS
El empuje y la iniciativa de desarrollar una política pública de familia en el municipio de Medellín ha tenido altibajos. Como se anotó anteriormente correspondió a la administración del alcalde Luis Alfredo Ramos abrir los espacios, convocar a las organizaciones sociales, hacer lobby ante el Concejo para la promulgación de los acuerdos, poner en funcionamiento la Oficina de la Familia y el Centro AVISE, financiar el primer congreso latinoamericano de familia y cogestionar con el Comité Interinstitucional de Familia CIF la primera ejecución del proyecto Familia Siglo XXI. La administración del Alcalde Sergio Naranjo continuó con los programas establecidos y trató de mantener la dinámica establecida. La Secretaría de Bienestar Social contrata con el Instituto de Estudios Regionales INER de la Universidad de Antioquia y la Corporación Región la realización de un Diagnóstico Social de Medellín donde se afirmó que: “La familia debe constituirse en el eje central o articulador de todas las propuestas, por ser la unidad que conforman los grupos poblacionales, además porque constitucionalmente está contemplado” [5]; sin embargo no se acogió esta propuesta ni se aumentó el presupuesto para los programas y no convocó al equipo asesor de la Oficina de la Familia, tal como lo ordenaba el acuerdo 59. La administración del alcalde Juan Gómez desmontó la Oficina de la Familia y el Centro Avise; realizó el segundo congreso latinoamericano de familia y solo ejecutó una versión del proyecto Familia Siglo XXI; al finalizar su mandato no quedo nada que mostrar del trabajo con las familias. Ninguna de las administraciones señaladas ejecuto a cabalidad los lineamientos contemplados en el Plan Integral de Atención a la Familia, solo fueron desarrolladas las áreas de la prevención y orientación. Las organizaciones del sector social no actuaron, tampoco, en la defensa y mantenimiento de los espacios creados con la fuerza y el interés requerido.
Reorientación del rumbo
En el borrador del Plan de Desarrollo 2001 – 2003 “Medellín Competitiva” del alcalde Luis Perez Gutierrez no se hacia ninguna mención a la realización de programas con la familia. En vista de esta situación el Comité Interinstitucional de Familia y la Federación Antioqueña de Organizaciones no Gubernamentales hicieron una acción pública de llamar la atención a la nueva administración acerca de esta falencia del plan. Después de varias reuniones y comunicados la administración incluyó en su plan de desarrollo bajo el programa de Ciudad Saludable, el subprograma: Atención integral a la familia, con el siguiente texto:
“La familia será reconocida como centro de la sociedad, en la actualidad se encuentra en un proceso de recomposición y transformación, producto de los cambios sociales y culturales, enmarcados en fenómenos como la globalización económica, el auge de los medios de comunicación, urbanización, el desarrollo de la informática y el creciente ingreso de la mujer al mundo laboral. Estos fenómenos impactan profundamente la unidad familiar generando alteraciones en su tipología y conformación.
. Convivencia familiar en la ciudad
. Se brindará atención a nivel psicosocial
. Generación de dinámicas con y sobre la familia para que se convierta en eje de acciones de la Secretaría de Bienestar Social, por efecto multiplicador sobre los demás grupos poblacionales.
. Protección y apoyo a las familias que viven en condiciones de alto riesgo
. Promover la integración familiar por medio de la atención integral a todas y cada uno de los miembros de la familia”[6]. La inclusión de este artículo en el plan de desarrollo permitió la asignación de una partida de $2.000.000.000 en el plan trienal de inversiones para el subprograma de Atención Integral a la Familia. A mitad de su período está administración vuelve a dar un impulso al tema de familia. La reapertura de la Oficina de la Familia, la creación del Comité Municipal de Familia, la conformación de la red de redes por y para la familia, el programa de atención domiciliaria a la familia y la realización de este congreso internacional de políticas públicas en familia son muestras positivas de reorientar el rumbo y el liderazgo en el trabajo municipal sobre familia.
LECCIONES APRENDIDAS
Dos son las lecciones aprendidas en el balance de 11 años de trabajo conjunto entre el municipio de Medellín y las organizaciones del sector social con relación a las familias, ellas son:
La políticas sociales deben trascender los programas de gobierno y los planes de desarrollo de las administraciones municipales
Lo sucedido con la discontinuidad y el cambio de prioridades en la política de familia en Medellín da cuenta de las dificultades legales y operativas para garantizar la vigencia de una política social en el tiempo. Cada administración se preocupa más por la ejecución de las promesas de gobierno y la forma en que estas tendrán cabida en el plan de desarrollo y en el plan de inversiones que en mantener una política y una serie de programas y acciones en las cuales no han participado ni se sienten responsables.
Consolidar las instancias de participación ciudadana en el Consejo de Política Social y en el Comité Municipal de Familia
Las organizaciones del sector social deben mantener su vinculación activa y constituirse en veedores de la continuidad de las políticas sociales independiente de los cambios de las administraciones municipales. Las nuevas autoridades desconocen, la mayoría de las veces, el contexto y las dinámicas establecidas en el diseño y en la ejecución de políticas sociales; tampoco es muy fuerte su defensa por parte de los funcionarios de carrera administrativa, de ahí que se haga imprescindible la acción pública y decidida de los representantes de las organizaciones del sector social en las instancias mencionadas.
Premisas para la corresponsabilidad en la construcción de políticas públicas para las familias
Es ya un concepto ampliamente aceptado en las sociedades occidentales que la familia es el grupo primario que cumple con las funciones de reproducción de la especie, socialización primaria de los niños y niñas, de la conformación básica de la estructura de la personalidad, de las necesidades de protección y afecto así como de asegurar los ingresos económicos y la transmisión de la cultura.
Los acelerados cambios de la últimas décadas han transformado, positiva y negativamente, la estructura, composición y funciones de las familias, cambios que, a su vez, han implicado una reconfiguracion de las relaciones entre las familias, la sociedad y el Estado. En las denominadas patologías sociales como el gaminísmo, la desnutrición, la prostitución infantil, el menor trabajador, el abandono parental, el maltrato, el abuso sexual, la delincuencia juvenil, el alcoholismo, la drogadicción, la delincuencia juvenil, la deserción escolar, la mendicidad y la indigencia siempre están asociados factores familiares en su génesis y manifestación. Todo aquello que las familias dejen de hacer en el cumplimiento de sus funciones le toca asumirlo a la sociedad y al Estado vía creación de instituciones de protección, confinamiento o resocialización, vía aplicación de medidas judiciales o represivas, vía formulación de políticas, programas e inversión social.
La vigencia y cumplimiento de los Derechos Humanos y del Estado Social de Derecho
Compete al Estado, a todas las ramas del poder público y a los entes territoriales que los Derechos Humanos y los mandatos del Estado Social de Derecho de la Constitución Política de 1991 se respeten y se cumplan. Es una responsabilidad indelegable e intransferible. La sociedad civil no es ajena a ellos pero no es la responsable directa de su aplicación, tampoco le compete asumir las fallas o los vacíos del Estado en dicha materia. La corresponsabilidad no puede asumirse, ni entenderse como endoso o transferencia de obligaciones constitucionales del Estado a la sociedad civil; hacerlo implica no solo usurpar funciones sino algo más grave, deslegitimar al Estado frente a la ciudadanía.
Establecer reglas claras y mecanismos democráticos de participación
El liderazgo en la convocatoria, diseño y ejecución de las políticas públicas de familia debe ser del Estado, en este caso de la administración municipal. El llamado a participar a las organizaciones del sector social no debe darse, únicamente, para la obtención de un consenso que legitime sus acciones ante al opinión pública y la ciudadanía. Debe darse en condiciones de respeto, reconocimiento y libertad de manifestar desacuerdos. Si las organizaciones responden con prontitud, responsabilidad y eficiencia tienen derecho a reclamar, también, el crédito por el éxito de las acciones compartidas. Cuando decae el liderazgo y la convocatoria del sector público, no se valoran los aportes de las organizaciones del sector social, o se establecen preferencias, la corresponsabilidad pierde sentido y la participación ciudadana pierde su interés.
El interés público y no el particular debe primar en los criterios de participación de las organizaciones del sector social
En el decreto que regula el Comité Municipal de Familia tienen asiento diversas organizaciones sociales que trabajan con y para las familias de la ciudad como las iglesias, las universidades, las ONG, las asociaciones de padres de familia y las cajas de compensación familiar. Cada una de estas organizaciones enfoca y aborda la intervención familiar desde su propia concepción, metodología y normatividad: desde la doctrina religiosa, desde la investigación y la práctica, desde la promoción, prevención y la terapia, o desde la prestación de un derecho laboral. Dejar de lado las diferencias y construir en forma conjunta la política pública es la tarea primordial de las organizaciones del sector social en dicho comité. Aquí el liderazgo de los funcionarios públicos es primordial para la fijación del norte y el mantenimiento del consenso.
Determinar y mantener a las familias como el eje central y articulador de los programas a todos los grupos poblacionales y etareos.
A excepción del abandono o la desintegración, la familia es el único grupo primario que acompaña a las personas en todas las etapas del ciclo vital. Infantes, jóvenes, adultos, ancianos, hombres y mujeres nacen y mueren en medio de relaciones familiares. Si bien la Constitución Política de 1991 reconoció y dio derechos a los grupos etareos, esto dio pie a la fragmentación y dispersión de la política social desde el Estado. La creación de consejerías y oficinas de la niñez, la juventud, la mujer, y la tercera edad se realizó sin una perspectiva y enfoque de familia. Retomar la recomendación del Diagnóstico Social de 1995 de considerar a la familia como eje central es apuntar a fomentar el encuentro generacional, la equidad y la integración social en las políticas sociales especialmente en los grupos más pobres y vulnerables de la ciudad. Para el año 2050 se estima que la población colombiana será de 71.500.000 personas, cambiando la pirámide demográfica a un rectángulo como resultado del envejecimiento de la población. Esto implica cambios en la composición de las familias y nuevas realidades de atención para todos los grupos etáreos.
Apoyar y acompañar a las familias en el desempeño de sus funciones vitales
El municipio no tiene competencia en intervenir o en regular la vida privada y el destino de las familias. El verdadero alcance y acierto de una política pública hacia las familias está en apoyar y acompañarlas en el desempeño de sus funciones vitales tanto las que tienen que ver con la satisfacción de sus necesidades materiales como de las psicosociales. La política tiene que tener un doble propósito: uno, el específico de los asuntos familiares y el otro, asegurar que toda la política social tenga que ver con la supervivencia de las familias. En la medida que se cumpla con los anteriores propósitos se estará no solo fortaleciendo las capacidades internas de las familias para un adecuado cumplimiento de sus funciones vitales sino, además, previniendo la aparición y el incremento de las patologías sociales ya comentadas. Las omisiones, la falta de apoyo y acompañamiento constante y decidido del Estado y la sociedad para con el bienestar de las familias se revierte en malestar para las personas y en problemas de atención para la convivencia, la legitimidad y seguridad públicas. Ante el impacto de la crisis económica de los últimos años y la escalada de la violencia las familias colombianas han reducido y mitigado el riesgo para las personas ante la precariadad de otras instancias de apoyo y protección. Ante el secuestro, la desaparición y el desplazamiento forzado las familias se muestran no como víctimas sino como sobrevivientes que intentan afrontar con sus fortalezas internas la amenaza de desintegración de este eventos catastróficos. La superación de la pobreza, que tiene sumida al 60% de la población colombiana y la resolución del conflicto armado, que destruye todo tipo de capital, son obstáculos que impiden el bienestar y calidad de vida de nuestras familias y es aquí donde el Estado, la sociedad y la comunidad internacional deben seguir obrando para apoyar y acompañar con efectividad la vida cotidiana de las familias [7]
Manuel Ribeiro Ferreira en un excelente libro Familia y política social [8] enuncia y desarrolla los que en su concepto son los principales objetivos de una política familiar, invito a su lectura detallada:
. Reconocer a la familia como un valor colectivo fundamental.
. Reconocer a la familia como una realidad en continua transformación.
. Propiciar la realización de investigaciones sobre la familia, sobre su dinámica interna y sus necesidades, así como de los factores que influyen en su problemática.
. Contribuir a la cohesión y estabilidad de la familia, considerando la gran diversidad de tipos de familia existentes.
. Apoyar y orientar a los padres de familia en la tarea de formación y educación de sus hijos, y contribuir de esta manera a asegurar el desarrollo armonioso de los niños y de los adolescentes.
. Propiciar el desarrollo integral de la mujer, así como acciones orientadas hacia ofrecerle igualdad de oportunidades en todas las esferas de la vida social.
. Desarrollar programas de prevención de problemas asociados con la desorganización y la ruptura familiar, así como acciones que favorezcan la estabilidad de las parejas y de sus familias.
. Fomentar el desarrollo de programas orientados al bienestar y revalorización de los ancianos y su integración familiar.
. Proponer reformas y adiciones a las leyes que afectan a la mujer, al menor y a la familia, y difundir información pertinente sobre la legislación vigente que sea de interés para la familia.
. Promover la planificación de la familia, entendida ésta no sólo como la regulación de la fecundidad, sino como un proceso integral de planeación de las etapas y ciclos de la vida familiar.
. Promover el desarrollo de una sexualidad sana, completa y satisfactoria.
. Promover la disminución de la violencia, no sólo en el seno de las familias, sino también de los medios de comunicación de masas.
. Facilitar y promover la práctica de actividades culturales, turísticas, deportivas y recreativas en familia.
. Favorecer la conciliación entre el trabajo y la familia y promover una mayor participación de los varones al interior de la familia y una mejor repartición de tareas domésticas entre el hombre y la mujer.
. Vincularse con otras políticas sociales con el propósito de articular esfuerzos del Estado en la construcción del bienestar social y familiar.
Ponencia presentada en el Congreso Internacional de Familia.
Medellín, 23 de octubre de 2003
[1] Municipio de Medellín. Secretaria de Bienestar Social. Conclusiones del Seminario Taller: “Hacia una política de bienestar social”. Medellín. Septiembre 1992
[2] Ibidt. pág:19
[3] Bases para la formulación de una política de atención integral a la familia. Secretaría de Bienestar Social, Concejo Municipal y Comité Interistitucional de Familia CIF. Marzo de 1994. Medellín
[4] La Fundación para el Bienestar Humano, el Centro Persona y Familia, El Instituto Psicoeducativo de Colombia IPSICOL, los Centros de Formación Familiar, la Corporación para la Educación Permanente de la Familia CEPAS y el Instituto de Apoyo a la Familia IDEAF.
[5] Diagnóstico Social de Medellín. Secretaría de Bienestar Social. Medellín. Pag: 234. 1996
[6] Acuerdo Municipal N° 12 de 2001. Gaceta Oficial N° 1539. Pág: 18. Julio 6 de 2001. Medellín.
[7] Familias colombianas: estrategias frente al riesgo. Departamento Nacional de Planeación y otros. Bogotá. 2002
[8] Ribero Ferreira, Manuel. Familia y política social. Grupo Editorial Lumen. Buenos Aires. 2000
[9] Ibíd. Páginas:40 y 41