¿QUÉ PUEDE Y NO PUEDE
HACER UN
MINISTERIO DE FAMILIA POR LAS
FAMILIAS DE COLOMBIA?
Luis Julián Salas Rodas
Sociólogo
Especialista y Magíster
en Ciencias Sociales
Magíster en Ciencias de
la Educación
Blog en Google: familia
y otros
Twitter:
LuisJulianSalasR
Medellín – Colombia
El propósito de este ensayo es analizar argumentos en pro y
en contra del proyecto de Ley 033 de creación del Ministerio de la Familia del
representante conservador a la Cámara
por Bogotá Juan Carlos Wills Ospina. Se dará cuenta, además, de los antecedentes
históricos en cuanto a la legislación y las instituciones gubernamentales de atención a la familia así como los
problemas y retos que la Política Pública para las Familias afronta y trata de
solucionar. (La bancada del partido político Cambio Radical también presentó su
propuesta de creación del Ministerio de la Familia, hecho que obliga a
concertar la unidad de materia de ambas iniciativas legislativas).
La familia en la
Constitución Política de 1991, en la jurisprudencia de la Corte Constitucional
y en el Código Civil
Es sólo a partir de la Constitución Política de 1991 que la
familia fue reconocida como un sujeto político a la cual tanto el Estado como
la sociedad deben protección integral. Si bien el artículo 42 de la
Constitución define la conformación de la familia como la unión de un hombre y
una mujer ya sea por vínculos naturales de contraer matrimonio o por la
voluntad responsable de conformarla, la Corte Constitucional en diversas
jurisprudencias ha conceptuado la validez de otras y nuevas formas de
organización familiar distintas a la familia nuclear. Estas decisiones de la
Corte tienen su origen en la negativa de las fuerzas políticas e ideológicas
conservadoras en el Congreso de la República para reformar y adecuar a la
legislación a las nuevas realidades sociales y culturales de las familias. Al
respecto dijo la Corte Constitucional en la sentencia C-577 de 2011, acerca de
los derechos de las familias homoparentales, en cuanto a lo que se considera,
desde lo jurídico, familia:
Así las cosas,
la protección a las parejas homosexuales no puede quedar limitada a los
aspectos patrimoniales de su unión permanente, porque hay un componente afectivo
y emocional que alienta su convivencia y que se traduce en solidaridad,
manifestaciones de afecto, socorro, ayuda mutua, componente personal que,
además, se encuentra en las uniones heterosexuales o en cualquier otra unión
que, pese a no estar caracterizada por la heterosexualidad de quienes la
conforman, constituya familia.
Es en el Código Civil de 1872 donde se define el matrimonio
como un contrato solemne por el cual un
hombre y una mujer se unen con el fin de vivir juntos, de procrear y de
auxiliarse mutuamente. Es esta definición del Código Civil la que retoma la
Constitución del 91 en el ya citado artículo 42. El Código Civil trata de las
personas tanto jurídicas como naturales. No se refiere, en ningún caso, a las
familias sino a las obligaciones que las personas tienen entre sí debidas al
parentesco. No existe en Colombia un Código de Familia que compendie y ordene
toda la normatividad jurídica del derecho de familia a semejanza del Código de
Infancia y Adolescencia de la Ley 1098 de 2006.
La Constitución de 1991 promulgó al Estado colombiano como un
Estado Social de Derecho en el cual se reconocen la titularidad de los derechos
humanos de las personas y de los grupos étnicos y poblacionales que conforman
la sociedad donde debe prevalecer el interés general. Esa así como la Constitución
dio también, al igual que a la familia, estatus de sujeto político a los niños,
niñas, jóvenes, mujeres, adultos mayores y personas en situación de
discapacidad. Este reconocimiento constitucional dio pie a la formulación de
políticas públicas y al diseño y ejecución de programas gubernamentales de los
entes territoriales y agencias a dichos colectivos con cargo a presupuestos de
los planes de desarrollo. La política pública para el desarrollo integral
de la Primara Infancia de Cero a
Siempre, fue elevada a política de Estado mediante la Ley 1804 de 2016.
La Ley 1361 de 2009 de
Protección Integral a la Familia, la
Política Pública Nacional de Familia y la Ley 1857 de 2017
Solo fue hasta el año 2009 con la expedición de la Ley 1361
de Protección Integral a la Familia, que se hizo obligatorio para los entes
territoriales, nación, departamentos, municipios y distritos, formular una
política pública para las familias pertenecientes a cada ente. La Ley 1361
reconoció 19 derechos a las familias y estableció 11 deberes, bajo el principio
de la corresponsabilidad, al Estado y la sociedad. Ordenó, además, la creación
de Observatorios de Familia en los entes territoriales y oficializó el 15 de
mayo como el Día Nacional de la Familia. Esta Ley ordenó al Ministerio de Salud
y Protección Social la elaboración del documento de la Política Pública Nacional
de Apoyo y Fortalecimiento a las Familias (PPNAFF), gestión que contó con la
participación de la Mesa Técnica Nacional de Familia. (Este documento ya es
oficial y puede ser consultado en la página web del Ministerio).
La importancia de la Ley 1361 con respecto a las familias es
que les otorga, de hecho, el estatus de un Sujetos Colectivos de Derechos y
Obligaciones, el de Agentes Transformadores y Sistemas Vivos, conceptos que son
asumidos en el documento de la Política
Nacional de Apoyo y Fortalecimiento, ya citado, como:
Sujetos colectivos de derechos con capacidad de agencia. Las familias son una unidad en razón a sus vínculos de
afecto y a la convivencia. Son agentes corresponsables de los derechos de sus
integrantes y mediadoras con el Estado y la sociedad para su garantía.
Agentes transformadores que al desarrollar capacidades en los diversos escenarios
de la vida cotidiana para asumir autonomía y responsabilidad, aportan al
desarrollo de los proyectos de vida
individual de sus integrantes, así como al desarrollo social y
comunitario.
Sistemas vivos que actúan como redes de vínculos y relaciones en
constante proceso de autorregulación y desarrollo, que tienen en cuenta los
conflictos inherentes, y la crisis como oportunidades para potenciar sus
capacidades y recursos.
La política comprende
que las familias son sujetos colectivos de derechos, que transitan por
diferentes entornos en los que se encuentran y donde sus integrantes se
desarrollan, y que actúan como agentes de transformación social, debido a su
capacidad de potenciar el desarrollo tanto de cada uno de sus miembros, como a
nivel colectivo y social.
La Política
Nacional de Apoyo y Fortalecimiento a las Familias no está concebida a atender
de manera exclusiva y hegemónica a las familias nucleares de las que trata el
artículo 42 de la Constitución sino que incluye a todas las formas de
organización familiar presentes en la sociedad. En este sentido es una política
no discriminatoria ni excluyente sino realista.
Nueve años después de la expedición de la Ley 1361 del 2009
el cumplimiento por parte de los entes territoriales del país no ha sido el más
representativo. Pocos departamentos y municipios tienen formulada y en
ejecución la política pública local de familia tales como los departamentos de
Santander, Boyacá y los municipios de Medellín, Cali, Envigado, Palmira,
Rionegro-Antioquia, Sabaneta, y Bogotá D.C. Está en mora la Procuraduría
General de la Nación de exigirle a los entes territoriales el cumplimiento de
la Ley 1361 de 2009.
Otro avance en la legislación de familia fue la expedición de
la ley 1857 de 2017 que complementó la Ley 1361 de 2009 en los siguientes
aspectos:
• Inclusión
a las personas en situación de vulnerabilidad o violación de sus derechos en
rutas de atención, con sus familias, para acceder a programas de sociales y de
subsidios.
• Conformación
de equipos transdisciplinares de acompañamiento familiar en las entidades
encargadas de la protección de las familias y sus miembros en sus planes de
intervención.
• Adecuación
de horarios laborales para facilitar el acercamiento del trabajador con los
miembros de su familia.
• Implementación
de una jornada familiar semestral en las empresas.
• Día de
la Familia como Día sin Redes: promover, en los operadores de
telecomunicaciones de internet y telefonía móvil, mensajes y campañas acerca del
uso responsable de los medios digitales y sus riesgos.
El Instituto Colombiano
de Bienestar Familiar ICBF y su énfasis en el trabajo con la Primera Infancia y
no con las familias
Fue en la administración del presidente Carlos Lleras
Restrepo (1966-1970) que se dio origen, por la Ley 75 de 1968, al ICBF como un
establecimiento público descentralizado, con personería jurídica, autonomía
administrativa y patrimonio propio. La protección a la niñez más
desamparada y la promoción de la
paternidad responsable fueron los temas que concitaron el interés inicial del
instituto. Después llegaron los Centros de Atención al Preescolar, los Hogares
Infantiles, los Hogares Comunitarios de Bienestar, los Hogares Sustitutos. La
misión actual del ICBF es la de:
Trabajar con calidad y
transparencia por el desarrollo y la protección integral de la primera
infancia, la niñez, la adolescencia y el bienestar de las familias colombianas.
La cobertura geográfica y poblacional de los programas y
servicios del ICBF en la actualidad, 2018, es de 8 millones de personas en 33
sedes regionales y 211 centros zonales del país. Al ser el ICBF el operador
principal de la Política Pública de la Primera Infancia esta situación se ve
reflejada en el peso que tiene en la destinación del presupuesto anual:
DISTRIBUCIÓN PRESUPUESTAL POR PROYECTO
ICBF
2017
|
||||
Cifras en COP ($)
|
||||
NOMBRE PROYECTO
|
APROPIACIÓN VIGENTE (Enero 02-2017)
|
%
|
APROPIACIÓN VIGENTE
(Diciembre 31-2017) |
%
|
FUNCIONAMIENTO
|
353.511.941.541
|
6,3%
|
398.846.996.441
|
6,5%
|
GASTOS DE PERSONAL
|
296.927.612.266
|
5,3%
|
340.326.853.026
|
5,6%
|
GASTOS GENERALES
|
40.239.314.275
|
0,7%
|
40.239.314.275
|
0,7%
|
TRANSFERENCIAS
|
16.345.015.000
|
0,3%
|
18.280.829.140
|
0,3%
|
INVERSIÓN
|
5.260.162.290.480
|
93,7%
|
5.706.907.605.379
|
93,5%
|
PRIMERA
INFANCIA
|
3.529.869.884.870
|
62,9%
|
4.018.763.465.980
|
65,8%
|
PROTECCION
|
972.114.204.628
|
17,3%
|
935.922.164.333
|
15,3%
|
MODELO INTERVENCION
|
214.767.105.407
|
3,8%
|
210.575.300.615
|
3,4%
|
NUTRICION
|
191.380.755.660
|
3,4%
|
191.080.612.456
|
3,1%
|
GENERACIONES
|
111.339.597.600
|
2,0%
|
111.062.400.788
|
1,8%
|
FAMILIA
|
108.215.828.958
|
1,9%
|
108.041.828.958
|
1,8%
|
CONTRUCCION
|
53.883.498.395
|
1,0%
|
53.673.498.395
|
0,9%
|
TECNOLOGIA
|
51.411.956.477
|
0,9%
|
52.254.315.017
|
0,9%
|
SNBF
|
14.679.458.485
|
0,3%
|
14.552.293.765
|
0,2%
|
COMUNICACIONES
|
7.000.000.000
|
0,1%
|
6.960.000.000
|
0,1%
|
EVALUACION
|
5.500.000.000
|
0,1%
|
4.021.725.072
|
0,1%
|
Total general
|
5.613.674.232.021
|
100,0%
|
6.105.754.601.820
|
100,0%
|
Como puede apreciarse del presupuesto anual del ICBF, de más
de 6 billones de pesos, el 65.8% está comprometido a desarrollar
la estrategia de Cero a Siempre en atención directa a la Primera Infancia
mediante la ejecución de los convenios de aportes con las entidades sin ánimo
de lucro adscritas al sistema nacional de bienestar familiar, las cuales
también contribuyen con recursos propios al desarrollo de los convenios. A pesar de la cuantía de la inversión el ICBF
no se logra la cobertura universal para la población infantil entre los 0 y 5
años. Cifras proyectadas al año 2015 indicaban que en el país existían
5.174.658 niños y niñas entre 0 y 5 años. (DANE-2010. Proyecciones nacionales y
departamentales de población 2005-2020. Estudios Postcensales). Datos del ICBF
del 2016 dan cuenta que ese año fueron atendidos en el programa de Cero a
Siempre 1.928.278 niños y niñas entre los 0 y 5 años. (www.Icbf.gov.co. Contexto externo e interno del
Instituto Colombiano de Bienestar Familiar). Lo anterior significa que la
cobertura del programa de Cero a Siempre alcanza una cobertura de sólo el 37.2%
de la población infantil entre los 0 y 5 años.
El segundo rubro más destacado es la atención en protección o
sea en los procesos de restablecimiento de derechos a los niños, niñas y
adolescentes, con el 15.3% del total del presupuesto:
A diciembre de 2014, el
ICBF adelantaba 428.091 procesos
para restablecer derechos de los niños, niñas y adolescentes. La mayoría de los
casos tiene que ver con situaciones de abandono, maltrato infantil y violencia
sexual. El 41.7% de las víctimas tiene entre 12 y 18 años. Según el mismo
instituto, en Colombia se registran alrededor de 45 casos diarios de maltrato,
en los cuales 3 de cada 4, son sus padres y madres biológicos los agresores. (Forjando
ilusiones. Informe de Gestión 2014. Comité Privado de Asistencia a la Niñez –
PAN. Pág.: 4).
La cifra diaria de restablecimiento de derechos no decrece,
por el contrario aumenta según declaraciones de la entonces directora del ICBF
Karen Abudinen dadas al periódico El Heraldo de Barranquilla el 19 de noviembre
de 2017:
En lo corrido del año,
el ICBF ha abierto cerca de 17.000 procesos de restablecimiento de derechos de
niños, niñas y adolescentes, de los cuales 8.340 están relacionados con
violencia y abuso sexual, 8.050 con maltrato, principalmente en Bogotá y en los
departamentos de Antioquia, Arauca, Atlántico y Bolívar.
Y, quizás, por tener que atender esta cifra tan alta de niños, niñas y adolescentes vulnerados se deja de lado la atención de otros integrantes de la familia como las personas adultas y adultos mayores que como sabemos, debido al fin de la transición demográfica de la población, la sociedad colombiana viene envejeciendo y ésta situación genera nuevas problemáticas tanto en la vida personal como familiar. El programa de Generaciones con Bienestar no debería ser solo para niños, niñas y adolescentes sino, bajo un enfoque de generación, extensivo para personas adultas y adultos mayores. Hay que promover en las familias el Encuentro Generacional.
Y, quizás, por tener que atender esta cifra tan alta de niños, niñas y adolescentes vulnerados se deja de lado la atención de otros integrantes de la familia como las personas adultas y adultos mayores que como sabemos, debido al fin de la transición demográfica de la población, la sociedad colombiana viene envejeciendo y ésta situación genera nuevas problemáticas tanto en la vida personal como familiar. El programa de Generaciones con Bienestar no debería ser solo para niños, niñas y adolescentes sino, bajo un enfoque de generación, extensivo para personas adultas y adultos mayores. Hay que promover en las familias el Encuentro Generacional.
Contrasta las cifras de inversión del presupuesto anual del
ICBF en Primera Infancia y Protección con lo destinado a Familia: 108 mil
millones de pesos, que representan tan sólo el 1.8% del presupuesto. Familias con Bienestar
es la oferta que tiene el instituto para prevenir la violencia intrafamiliar y
promover la convivencia armónica. En el 2018 se trabajó con 122.000 familias.
59.160 familias más si sumamos la modalidad de Familias con Bienestar para la
Paz, en cumplimiento del Plan Nacional de Desarrollo, para lo cual se adicionó
una inversión de $53.000 mil millones. (www.icbf.gov.co/familiasconbienestar). 181.160 familias atendidas de un
total de 11.000.000 millones de hogares
con que cuenta el país es una cobertura muy pero muy baja. Una gota de agua en un océano. (www.dane.gov.co/censo2018).
¿Por qué en las familias colombianas tanto los padres y
madres biológicas, como los parientes cercanos,
son tan agresores de sus hijos e hijas? ¿Cuáles son las causas reales
que llevan a las familias a vulnerar, en forma permanente y reiterativa, los
derechos de niños, niñas, adolescentes e incluso adultos mayores? Las primeras
indagaciones deben dirigirse a que derechos y obligaciones el Estado y la
sociedad les han incumplido a las familias. Pongámonos en la tarea de revisar y
evaluar el cumplimiento de cada uno de los 19 derechos y 10 deberes que la Ley
1361 de Protección Integral a la Familia adscribió al Estado y a la sociedad
con respecto al bienestar y calidad de vida de la familia y sus integrantes. ¿Si
a ellas se les incumple, como, a su vez las familias no van a incumplirle a sus
integrantes?
La Constitución de 1991 señala que el Estado, la sociedad y
las familias son corresponsables en la debida atención a la infancia, ¿pero si
tanto el Estado como la sociedad no asumen sus responsabilidades directas con
las familias, como pueden estas ser señaladas, casi siempre, como las culpables directas de la vulneración
de los derechos de sus integrantes? Dos ejemplos de incumplimiento secular: la
desnutrición crónica en niños y niñas menores de 5 años es del 13.2%. (Fuente:
Fundación Éxito). Cerca de un millón de padres y madres son analfabetas
estructurales. (Fuente: Ministerio de Educación Nacional). ¿No corresponde, en primera instancia, tanto
al Estado como a la sociedad evitarles a las familias tales condiciones de
extrema pobreza?
El Estado colombiano, como hemos visto, invierte billones de
pesos en procesos de restitución de derechos y de protección a la infancia y
adolescencia mientras que invierte menuda en programas universales de promoción
y prevención a las familias, que por cierto son discontinuos, de corta duración y cuestionable impacto.
Los miles y miles de casos de restitución de derechos son en extremo, cada uno de ellos,
preocupantes por cuanto evidencia que solo nos estamos ocupando en tratar de resolver los efectos y no las
causas primarias y generadoras del abandono, el maltrato, el abuso sexual y la
violencia intrafamiliar: y, lo más grave, es que en vez de decrecer año tras
año aumentan los casos de
vulneración. Miles y miles de casos, de
procesos denunciados, sin contar los que no se denuncian ni se llegan a
conocer, de los cuales la Opinión Pública, las autoridades y la ciudadanía no
se entera de su efectividad y buen término. De ahí que la respuesta del Estado
y la sociedad para la solución real de esta problemática de las familias
colombianas no puede seguir siendo la tradicional del ICBF: más cupos, más
contratos de aportes, más Hogares de Paso, más Hogares Sustitutos, más ONG
operadoras, más lineamientos técnicos. En síntesis: más de lo mismo.
Si por el ICBF llueve…
por las Comisarías de Familia no escampa…
Las Comisarías de Familia en Colombia (CDF) fueron creadas a
partir del Decreto 2737 de 1989, bajo el Código del Menor, y hacen parte del
Sistema Nacional de Bienestar Familiar (SNBF). Son de carácter municipal o
distrital. Su función es la de proteger los derechos vulnerados de todos los
integrantes de la familia para lo cual
recepcionan denuncias, intervienen, toman medidas de conciliación en caso de
conflictos intrafamiliares, de alimentos, custodia de los hijo y tramitan
solicitudes de protección por violencia intrafamiliar de acuerdo con las disposiciones
de Ley. Toda Comisaría de Familia debe
de contar con un equipo interdisciplinario de profesionales en el área del trabajo social y la psicología
el cual está a cargo de un profesional en derecho.
Las Comisarías de Familia dependen de la categoría y de los
recursos que el municipio o el distrito este en condiciones de aportar para su
cabal funcionamiento. No todas cuentan con el personal suficiente o las
condiciones locativas adecuadas que permitan atender la privacidad de las
familias consultantes por causa de hacinamiento, además carecen de equipos
tecnológicos y salas de audiencia. Hay municipios donde un solo funcionario
debe atender y resolver solo todos los casos que se presentan. El incremento
constante de las denuncias sobre violencia intrafamiliar, en especial el
maltrato hacia las mujeres y los hijos, desborda la capacidad de atención del
personal y redunda en muchas ocasiones en falta de la debida diligencia,
incumplimiento o impunidad. Otro factor que incide en forma negativa es la incapacidad
de otras agencias del Estado como la
Fiscalía General de la Nación y las instituciones de salud y protección para prestarle servicios y
ayudas a las familias consultantes. No menos importante es la carencia de ayuda
y soporte emocional para los funcionarios de las Comisarías que se ven
abrumados por la escucha permanente de casos difíciles. Y por estar desbordadas
en la atención directa no tienen tiempo, ni recursos, para realizar o contratar
programas de promoción y prevención del buen trato y la convivencia familiar. Un gran beneficio se haría a las Comisarías de
Familia con la expedición de un Código de Familia que ordene y clarifique la
normatividad jurídica. En muchas ocasiones los profesionales de las Comisarías
se muestran más preocupados por asegurar, por encima de cualquier circunstancia
del entorno, el cumplimiento estricto de las rutas, de los términos y el
protocolo jurídico de los procesos a cargo, para evitarse futuras
investigaciones de la Procuraduría General de la Nación, que la justa resolución de los problemas de
los consultantes en atención de sus propias realidades objetivas y subjetivas.
¿Qué puede hacer un
Ministerio de Familia por las Familias de Colombia?
El artículo 5ª del proyecto de creación del Ministerio de la
Familia manifiesta: Créase el Ministerio de la Familia como organismo
rector del Sistema de Protección, Emprendimiento y Formación Integral de la
Familia, encargado de formular, coordinar, ejecutar y vigilar la política del
Estado en esta materia, en concordancia con los planes y programas de
desarrollo.
En la actualidad existe, a cargo del ICBF, el Sistema
Nacional de Bienestar Familiar que articula y coordina todas las organizaciones
públicas y privadas que tienen que ver con los grupos poblacionales atendidos
por el ICBF. El proyecto de Ley refiere como organismo rector un Sistema de
protección, Emprendimiento y Formación Integral de la Familia. ¿Este nuevo
organismo que se propone reemplazaría al Sistema Nacional de Bienestar
Familiar?
Razones, motivos y
propuestas a tener en cuenta en la creación y puesta en funcionamiento de un Ministerio de Familia :
· Necesidad de arbitrar
más recursos, más y mejor articulación y vinculación de todas las organizaciones gubernamentales y no
gubernamentales que tienen como misión el trabajo con las familias. En el caso
del ICBF las cifras y los resultados dan cuenta de la imposibilidad,
cuantitativa y cualitativa, de alcanzar un mayor cubrimiento poblacional y
geográfico en la atención a las familias y sus integrantes. En lo referente a
las Comisarías de Familia están deberían seguir siendo de orden municipal o
distrital, lo que se requeriría es apoyo del nuevo Ministerio en dotación,
infraestructura y capacitación mientras que los entes territoriales se seguirán
encargando de su operación y planta de personal.
· Hacer de la
familia el eje estructurante de la gestión con las personas y los grupos
poblacionales. En el paradigma de los Derechos Humanos las personas son las
titulares de los derechos, de ahí que la Constitución colombiana le reconozca a
ellas como titulares activos de derechos. Esta es la razón del porque existen diversas
políticas públicas que orientan programas y asignan presupuestos y competencias
a los grupos poblacionales como
infancia, jóvenes, mujeres, adultos mayores y personas en situación de
discapacidad. Y esta focalización ha traído consigo la fragmentación de la
política social en consejerías y oficinas de atención para cada colectivo. Es
en la dimensión de la “Unidad Persona–Familia” donde debe centrarse la gestión
del Ministerio.
· Denominar al
Ministerio de la Familia como el Ministerio de la Familia y el Desarrollo
Social. Proponer
solo el Ministerio de la Familia da a entender, en el imaginario colectivo y
las representaciones sociales, que solo se ocuparán de las familias. El
proyecto de creación del Ministerio propone tres Viceministerios: poblacional,
de la Mujer y de inclusión social. El
poblacional tendría cuatro Direcciones: primera infancia e infancia;
adolescencia y juventud; adulto, vejez y envejecimiento. El Viceministerio de
la Mujer contaría con dos Direcciones: mujer rural y Dirección de
empoderamiento económico. El Viceministerio de Inclusión Social, a su vez,
tendría dos Direcciones: la de grupos étnicos y la de discapacidad. El
organigrama que propone el Ministerio de la Familia contempla, de forma
coherente y articulada, el trabajo con los grupos poblacionales y colectivos
más significativos que tienen que ver con
el bienestar general y el desarrollo social. El ejemplo del gobierno
chileno, segundo mandato del Presidente Sebastián Piñeras, que es coincidente
en el tiempo con el proyecto colombiano lo denomina Ministerio de la Familia y
el Desarrollo Social. Es un nombre más incluyente y diciente que solo el
Ministerio de la Familia, genera, además menos resistencias y temores.
· Desarrollar y
hacer cumplir a los entes territoriales la Ley 1361 del 2009, de Protección
Integral a la Familia y la Ley 1857 de 2017 que la complementa. Estas dos
leyes constituyen un marco jurídico viable y pertinente para la orientación de
las acciones y programas que el
Ministerio, en corresponsabilidad con la sociedad civil, podría ejecutar. Lo
ordenado en estas dos leyes no se cumple a cabalidad por ausencia de una
institución gubernamental que las haga exigible. El Ministerio de la Familia (y
el Desarrollo Social) sería el ente oficial que tomaría a su cargo el
cumplimiento de las disposiciones de estas leyes en las organizaciones
gubernamentales y no gubernamentales. La Ley no resuelve todos los problemas de
las personas, de las familias y de la sociedad, pero sin el acatamiento de la
Ley no es posible iniciar su resolución.
· Adoptar la
Política Pública de Apoyo y Fortalecimiento a las Familias. Tal como lo
comentamos al principio del texto ya existe, con aprobación oficial, del
Ministerio de Salud y Protección Social una Política Pública en este sentido,
la cual ha sido socializada y conocida en las regiones tanto por este
Ministerio como por la Mesa Temática Nacional de Familia. Hay pues un trabajo
adelantado en la materia del cual partir. Está pendiente la formulación del
documento CONPES respectivo.
· Afirmar el
reconocimiento de la Familia como un Sujeto Colectivo de Derechos y
Obligaciones. Los 19 derechos reconocidos a las familias por la Ley 1361 de
2009 hacen de ellas un Sujeto Colectivo de Derechos. Este reconocimiento posibilita
hacer compatible los derechos individuales de cada uno de los miembros de la
familia con los 19 derechos colectivos. De esta manera se da sustento legal al
trabajo coordinado y articulado de la “Unidad Persona–Familia”. En este sentido
ya hay un reconocimiento explícito en el documento de la Política Pública
Nacional de Apoyo y Fortalecimiento a las Familias. La Constitución enuncia que cualquier forma
de violencia lesiona la armonía de la familia. La violencia intrafamiliar
atenta contra la dignidad e integridad de los miembros de la familia,
vulnerando sus derechos individuales. El respeto debe ser mutuo: de la familia
a sus integrantes y de sus integrantes a la familia.
· Introducir la
perspectiva de familia en las políticas y los programas sociales del Gobierno y
el Estado. La Ley 1361 de 2009 y la Ley 1857 de 2017 requieren de la gestión
mancomunada de distintos Ministerios como el de Trabajo, Salud, Vivienda,
Educación y del Interior. El solo Ministerio de la Familia y el Desarrollo
Social no tendría las facultades y los recursos suficientes para hacer
efectivos los derechos reconocidos a las familias en las citadas leyes. La
creación de este Ministerio sería la oportunidad para introducir la perspectiva
de familia en la formulación de las políticas sociales de los entes
territoriales y sus planes de desarrollo, a semejanza de lo ya logrado por la
por la perspectiva de género. De esta forma podría avanzarse en una política
social más coherente y unificada evitando la dispersión que hoy existe. La
perspectiva de familia ha sido incorporada, de manera parcial, en los programas
de reducción de la pobreza extrema vía subsidios y oferta de servicios
institucionales como es el caso de Medellín Solidaria o Vivir Mejor del
municipio de Envigado. El problema reside en que muchas familias prefieren
seguir viviendo en forma permanente de los subsidios y muchas de ellas, además,
regresan, después de un tiempo, a su situación inicial de pobreza extrema.
· Adoptar el
enfoque de las capacidades en el trabajo con y para las familias. Históricamente as instituciones públicas, privadas y religiosas ha
sido considerar a las familias desde el enfoque de la beneficencia, el
asistencialismo, la caridad, la filantropía, la vulnerabilidad, el riesgo y el
desvalimiento. Esta forma de mirar y abordar a las familias solo desde las
carencias y las problemáticas las ha vuelto sujetos pasivos, sin iniciativa y a
la espera, siempre, de subsidios, ayudas y auxilios materiales tanto del Estado
como de la sociedad civil. Adoptar el enfoque de las capacidades es invertir la
mirada y el abordaje desde las capacidades y las fortalezas internas de las
familias, de sus posibilidades de cambio y de libertad de elección. El enfoque
de las capacidades tiene por objeto que las familias respondan menos a los
subsidios y más a los incentivos, que pasen de la independencia a la autonomía.
El enfoque de las capacidades también puede influir a que las familias no solo
sean reclamantes de derechos sino que asuman las obligaciones que la Ley les
determina. El Código de Infancia y Adolescencia señala 15 obligaciones que las
familias deben cumplir para la garantía de los derechos de estos integrantes;
obligaciones que en la práctica poco se cumplen.
· Hacer de las
familias no solo un Sujeto Colectivo de Derechos y obligaciones sino, también,
un actor social y político.
Los derechos
otorgados a las familias por la Constitución y la Ley son condiciones
necesarias más no suficientes. Están escritas pero son letra muerta si las
mismas familias no se informan, toman conciencia y las hacen exigibles ante las
respectivas autoridades. Para que tal
hecho ocurra es indispensable apoyar y acompañar a las familias para que se
conviertan en un actor social y político, con poder de convocatoria y de
reconocimiento, ante otros actores. Empoderar a las familias para que ellas
mismas se representen como un actor colectivo frente al Estado y la sociedad, y
dejen de ser siempre las víctimas o las destinatarias del asistencialismo. No
se trata, tampoco, que todos los integrantes de una familia se conviertan en
los voceros de las mismas. Se trata de que algunos de sus integrantes asuman el
liderazgo frente a la concreción de uno o varios de los derechos ya
reconocidos, a semejanza de lo que ya han conseguido, los colectivos de
mujeres, y de jóvenes. Los millones de familias desplazadas por el conflicto
interno al ser consideradas solo como víctimas, y no como un actor social y
político, hizo necesario que la Corte Constitucional declarara “el Estado
inconstitucional de cosas” frente a esta población, obligando al Estado a
formular tanto política `pública, normatividad jurídica y asistencia
humanitaria para ellas.
· Incluir a las
familias inmigrantes y transnacionales en la Política Pública y los programas
de atención de los entes territoriales. Colombia se
ha caracterizado por la inmigración de su población hacia otros países en busca
de mejores oportunidades y nivel de vida. Se estima que alrededor de cinco
millones de personas viven fuera del país pero la mayoría de ellos aún
conservan comunicación, vínculos y relaciones con sus familias de origen. El
envío mensual de remesas en dinero para sufragar los gastos de los familiares
que viven en el país es una muestra de ello. 6.120 millones de dólares es la
proyección de las remesas de los colombianos que viven en el exterior. Una
cifra significativa que supera con creces los dineros que se reciben por
concepto de la cooperación internacional. (Periódico El Tiempo, 10 de julio de 2018). Es un
fenómeno real, como lo es, también, el
drama existencial de miles de personas y familias venezolanas que se han visto
obligadas a emigrar de su país en busca de oportunidades en Colombia que les
permitan mitigar sus difíciles situaciones económicas causadas por el régimen
político que allí impera. Según
estadísticas de Migración Colombia alrededor de un millón de venezolanos están
ya en territorio colombiano siendo su decisión el quedarse viviendo en del
país. Así que la Política Pública no debe ya concebirse, únicamente, para las familias residenciadas en el
territorio nacional sino que debe incluir a las familias transnacionales y a
las familias inmigrantes.
· Adscribir al
ICBF y crear la Superintendencia de la Familia. En la actualidad el ICBF depende del
Departamento de la Prosperidad Social (DPS). Adscribir el ICBF al Ministerio de
la Familia sería una decisión acertada para dotarla de más recursos y mayor
peso político que le posibiliten ampliar la cobertura geográfica y poblacional
que aún le falta por atender. El ICBF tiene la doble facultad de conceder
autorizaciones y licencias de funcionamiento para entidades privadas sin ánimo
de lucro que hacen parte como operadoras en el Sistema Nacional de Bienestar
Familiar como también la facultad de sancionarlas y retirar licencias y
autorizaciones. La inspección, vigilancia y control a los miles de operadores y
contratistas desgasta al ICBF en tiempo y recursos e imagen. A semejanza de las Superintendencia
Financiera y la Superintendencia de Industria y Comercio, la Superintendencia
de la Familia cumpliría las funciones de inspección, control, vigilancia y
sanciones liberando al ICBF de esta tarea, y al igual que las demás
superintendencias estas serían financiadas con los recursos de los contratistas
y operadores. La Superintendencia de la Familia podría, además, ser vigilante
de la contratación del ICBF asunto en el cuál es deficiente. Conocidos por la
Opinión Pública han sido los escandalosos casos de robo y fraude a la alimentación de los niños por
parte de contratistas inescrupulosos.
· Priorizar el
trabajo promocional y preventivo con y para las familias. Hemos
apreciado como el ICBF y las Comisarías de Familia están desbordadas, no dan
abasto, a la atención y procura de solución de los problemas legales y de
convivencia de las familias. Se interviene en los efectos pero poco se actúa en
las causas que dan origen a la consulta. Hay que replantear toda la estrategia
de los programas de promoción y prevención. No se logran resultados e impacto
con proyectos de bajo presupuesto, de corta duración, discontinuos y sólo con
base en talleres y conferencias. No. Hay que innovar en los procesos de
convocatoria, retención y metodologías que hagan atractiva la permanencia de las
familias y sus integrantes. El modelo de Escuela de Padres, tal como lo
conocemos, es obsoleto. Hay que potenciar y replicar más experiencias exitosas
como la estrategia de Cualificación a Familias en Cuidado y Crianza (CuidArte).
Iniciativa que surgió en el Ministerio de Educación en el 2010: esta estrategia busca fortalecer los
vínculos entre las niñas y los niños, con sus familias y con las personas
responsables de su cuidado, a través de la creación de ambientes enriquecidos, seguros, protectores, incluyentes,
participativos y democráticos…a través de uso de metodologías basadas en el
diálogo de saberes en torno a los aconteceres de la vida de las niñas y niños entre
los 2 y los 6 años, como jugar, comer, dormir, despertar, entre otros. (www.deceroasiempre.gov.co. Informe de rendición pública de cuentas en Primera Infancia
2012-2017. Pág.: 152). Si se apoya y
acompaña a las familias para que estas no sigan siendo entornos destructores sino entornos protectores donde se respeten
los derechos de sus integrantes, se cambien el sistema de creencias, las conductas
y pautas de crianza que legitiman la violencia y el autoritarismo, por otras
que promuevan las expresiones del afecto, la solidaridad y la convivencia
pacífica y democrática, podríamos, en el tiempo, empezar a ver reducciones
significativas en las cifras de consultantes del ICBF y las Comisarías de
Familia. Ampliar, profundizar y dar
continuidad al trabajo promocional, preventivo y formativo con las familias
desde el Ministerio harán posible que el ICBF no sea solo el Instituto del Niño y de la Niña sino el Instituto donde
tengan cabida todos los integrantes de las familias de Colombia. El ICBF debe
cambiar la equivocada representación social de ser percibida, en ciertos
sectores populares, no como la protectora de la niñez sino como la “quita
niños” y sancionadora de los padres.
· Promover la
creación de un Sistema Nacional del Cuidado. La categoría del cuidado hace
mención a toda actividad humana para reproducir y conservar la vida en
condiciones de salud y dignidad. Todas las personas requerimos de cuidados y
tenemos capacidad de cuidar de los otros. Cuidar implica trabajo, tiempo, recursos y costos en el caso del cuidado familiar implica la existencia de un vínculo
afectivo, emotivo, y sentimental entre la persona que cuida y quien es objeto del cuidado. La
familiarización del cuidado de las personas ha sido una práctica a cargo de las
mujeres sin retribución económica. La organización social del cuidado implica,
además, una acción de corresponsabilidad entre el Estado, la sociedad y la
familia. Uruguay y Chile son los países que tienen en operación un Sistema
Nacional de Cuidados el cual promueve la implementación de políticas públicas y
la integración de los ministerios para atender a las personas y familias en
situación de dependencia y vulnerabilidad. En Colombia ya está incorporada en
las cuentas nacionales del DANE la Economía del Cuidado el cual comprende la
producción, distribución, intercambio y consumo de los servicios dl cuidado. El valor económico del trabajo doméstico y
de cuidado no remunerado en 2017 fue de 185.722 miles de millones de pesos, el
cual es superior al valor agregado bruto de las actividades económicas más relevantes
de la economía colombiana, a precios corrientes de 2017, con una participación
de 20.0% como porcentaje del PIB. (www.dane.gov.co/cuenta satélite economía del cuidado). La creación del Ministerio de la
Familia y el Desarrollo Social sería la oportunidad para hacer posible que
Colombia tenga, como otros países, un Sistema Nacional del Cuidado. Este
Sistema haría posible reestructurar, agrupar y resignificar todos los programas
de cerca de 22 entidades oficiales entre Ministerios y Consejerías que en la
actualidad realizan con los distintos grupos poblacionales de manera dispersa y
desarticulada.
· Vencer los
temores y las resistencias de las feministas. La eliminación de toda forma
legal de discriminación a las mujeres ha sido una conquista de los movimientos
feministas en pro de lograr la igualdad jurídica frente al hombre y la equidad
social y económica. Fue gracias a la lucha, denuncia y movilización de las
mujeres, en Occidente, que se debilitó
al dominio masculino del Patriarcado en la familia. La derogación de la
institución de la potestad marital que obligaba a la mujer sumisión y
obediencia al hombre, refrendada en los Códigos Civiles de los países, ha sido
un avance del acatamiento del paradigma de los Derechos Humanos. Debido a esta
herencia histórica las feministas radicales mantienen el discurso en contra de
la familia por seguirla considerando una institución opresora de la autonomía y
desarrollo de la mujer para su incorporación a la vida pública de la sociedad.
Asuntos que el propuesto Viceministerio de la Mujer debe asumir para despejar
los temores y resistencias de las feministas.
¿Qué no
puede hacer un Ministerio de la Familia?
· Anclarse en
el modelo de la familia nuclear. No es la primera vez que se
propone en el país la creación de un Ministerio de la Familia. En el pasado ya
se habían presentado al Congreso proyectos en tal sentido que no fructificaron.
La iniciativa siempre ha tenido más detractores que defensores. Siempre existe
la suspicacia y el temor en la Opinión Pública que el Ministerio sea tomado por
ideologías conservadoras confesiones religiosas para hacer apología del
matrimonio heterosexual y de la familia nuclear en desmedro de otras formas de
organización familiar, tal como lo hizo el ex procurador Alejandro Ordoñez en
el desempeño del cargo. Tranquilizan los comentarios públicos del doctor Juan
Carlos Wills autor del proyecto en la Cámara de Representantes en cuanto que el
Ministerio debe de tener una concepción incluyente y amplia de familia que
reconozca y trabaje con todas las formas de organización familiar. No puede
caerse en lo que la reconocida socióloga, en temas de familia, María Cristina
Palacio Valencia ha dado en llamar la nostalgia
restaurativa de la familia: la nostalgia
restaurativa se propone reparar y rescatar lo perdido. La hegemonía del mundo
familiar en torno al modelo nuclear biogenético, con bilateralidad parental,
co-presencia física y co-residencia en el mismo hogar, considerado como la
familia adecuada, garante de la felicidad, y de manera fundamental, el
desarrollo normal de niños y niñas. (Palacio V. María Cristina. El tema de familia clave de política
pública en Colombia: algunas reflexiones. Congreso Internacional de Familia.
REFMUR. Cartagena. 2018).
·
Dejar de
seguir considerando como foco prioritario de atención la disfuncionalidad y la
vulnerabilidad de las familias y los grupos poblacionales. El artículo
7ª del proyecto reza así: realizar
investigaciones sobre las causas y consecuencias de la disfuncionalidad familiar y en especial, de los grupos
familiares más vulnerables: niñez,
mujer, juventud, ancianos, minusválidos y etnias, entre otros. No
solo se confunde los grupos poblacionales con los grupos familiares sino que se
insiste en ver en ellos sus debilidades antes que sus capacidades y fortalezas,
(menciona minusválidos en vez de
personas en situación de discapacidad) contradiciendo lo afirmado en la
Política Pública Nacional de Apoyo y Fortalecimiento a las Familias. Y a
propósito de la investigación en familia hay un déficit, cuantitativo y
cualitativo, de nuevas investigaciones de la realidad de las familias en
Colombia debido a la falta de presupuesto de Colciencias y de las universidades
públicas. El Ministerio de la Familia podría aportar los recursos necesarios
para superar este déficit.
· Qué se burocratice. Siempre que
en una democracia se propone la creación de un nuevo Ministerio surgen las
críticas y los opositores que acusan a este tipo de iniciativas de aumentar los
gastos del Gobierno Central en burocracia. Razón nos les falta. Este riesgo
existe. Sin embargo el proyecto contempla la supresión de entidades como el
Departamento de la Prosperidad Social, la Consejería para la Equidad y la
Mujer, la Consejería para la Primera Infancia y la dirección del sistema
nacional de juventud “Colombia Joven”. Otras entidades del sector de inclusión
social y reconciliación se trasladarían a otros Ministerios. La burocratización
puede tener otra consecuencia y es la que el Ministerio quede “secuestrado” por
los tecnócratas expertos que poco escuchan y tienen en cuenta el pensar y el
sentir de las familias y comunidades en los territorios.
· Qué no se
asignen los recursos suficientes. Para que las intenciones políticas no se queden en declaraciones y
discursos es necesario allegar recursos económicos suficientes. Nada dice el
proyecto de creación del monto del presupuesto indispensable para el funcionamiento
e inversión del Ministerio. Si bien se trasladaran dependencias y funcionarios
se requerirá nombrar nuevos puestos
directivos, administrativos y técnicos con cargo al presupuesto nacional. Participar con voz y voto en el Consejo
Nacional de Política Económica y Social (Conpes), tal como se enuncia en el
numeral 20 del artículo 6ª del proyecto en cuestión, sería una oportunidad para
allegar más recursos para el funcionamiento e inversión del Ministerio de la
Familia, poder del cual carece hoy el ICBF.
· Qué se
irrespete la privacidad e intimidad de las familias. El artículo
42 de la Constitución Política dice:
la honra, la dignidad y la intimidad de
la familia son inviolables. El Estado, con base en la Ley, puede y está
obligado a intervenir en los asuntos de las familias cuando ellos afectan a sus
integrantes en mandato de la misma Constitución: cualquier forma de violencia en la familia se considera destructiva de
su armonía y unidad, y será sancionada de conforme a la Ley. Cuando un integrante de la familia siente
violado un derecho fundamental por parte de la familia o de uno de sus
integrantes, incluyendo los parientes, y
lo denuncia ante una Comisaría de Familia o un Juzgado, el Estado tiene que
intervenir para restablecer el derecho vulnerado. La antigua creencia de que la ropa sucia se lava en casa era la
justificación del Régimen Patriarcal para maltratar a los miembros de la
familia que no se sometían a la voluntad y desobedecían las órdenes arbitrarias
del Páter Familias como abuso de las
figuras de la Potestad Marital y la
Patria Potestad. Igual que el
derecho a la vida privada y a la intimidad el principio constitucional del
libre desarrollo de la personalidad debe ser respetado por el Estado, la
sociedad y la familia.
Las 14 razones, motivos, propuestas,
como quiera denominárseles, son más que suficientes para justificar la creación
de un Ministerio de la Familia. Los
beneficios a obtener son mayores a los riesgos y los inconvenientes de no
crearlo. En el mundo hay experiencias exitosas de Ministerios de Familia como
el de Alemania cuyo nombre completo es Ministerio de la Familia, Tercera Edad,
Mujeres y Juventud, fundado en 1953. En 2015 su presupuesto anual fue de 68.450
mil millones de euros, representando el 22.8% del presupuesto total del
Gobierno alemán de dicho año. Estas
cifras evidencian la importancia que el gobierno de la República Federal de
Alemania da a los asuntos de la familia, los grupos poblacionales y el
desarrollo social. (Valga anotar que el
presupuesto de ingresos y gastos del Gobierno alemán es con cero déficit fiscal).
(www.datosmacro.expansion.com).
Habíamos dicho que la familia tuvo su
reconocimiento como sujeto político en la Constitución de 1991 pero solo
después de transcurridas dos décadas la familia ha entrado a hacer parte de la
agenda pública del Estado y la sociedad civil. Los asuntos de familia han
dejado de ser temas de interés exclusivos de la academia, las iglesias, las ONG
y las mujeres para ser objeto de la atención, la movilización y el debate de la
Opinión Pública y los movimientos sociales. En el buen sentido del término la
familia se ha “politizado” y eso constituye un gran avance en una sociedad por cuanto
las decisiones más importantes que la afectan, para bien o para mal, son siempre políticas.
Las familias no son ni las salvadoras ni las destructoras de la sociedad. El
Ministerio de la Familia es, pues, una oportunidad histórica, en un momento oportuno,
para reconocer, apoyar, empoderar y fortalecer a las familias de Colombia como
la primera agencia de formación del ser
humano, por cuanto todo aquello que las
familias no asuman o dejen de hacer, en el desempeño de su rol y funciones, le
toca al Estado y a la sociedad asumirlo de una u otra manera.
Esperamos que la iniciativa de
creación del Ministerio de la Familia siga su trámite legal, que las personas y
organizaciones interesadas expongan sus
argumentos en las audiencias y
que la proyecto no se “hunda” y el
Congreso le de las facultades al Presidente de la república para hacerlo
realidad por el bienestar y el
desarrollo de las familias de Colombia.
